Pontos críticos

Falhas de transparência no OE e a análise do Conselho de Finanças Públicas

20/11/2013
Colocado por: Rui Peres Jorge

 

Na recta final para a aprovação do Orçamento do Estado vale a pena notar as muitas falhas que afectam a credibilidade e a transparência do documento.
No seu relatório de avaliação ao Orçamento do Estado, o Conselho de Finanças Públicas dedica um capítulo à transparência orçamental, no qual destaca, com sinal positivo, “a enumeração e parcial quantificação dos riscos, quer do cenário macroeconómico, quer das projecções orçamentais. Estes são acompanhados de uma provisão (dotação provisional) de nível análogo ao integrado no OE/2013”, embora preferisse “uma ligação mais explícita entre esta e os riscos”.
Pela negativa, o Conselho evidencia duas dimensões: o desrespeito pelas novas leis das Finanças Locais e Regionais, considerando que “a incerteza jurídica assim criada é contraproducente, não só por destruir a confiança na estabilidade da legislação, mas também por impedir o planeamento necessário ao ajustamento duradouro e positivo das finanças subnacionais”; e considera ser “indispensável aprofundar o alcance e transparência do processo de revisão estrutural da despesa esboçado na POE/2014”. De forma mais geral refere a importância de melhorar a informação orçamental referente a PPP, às perspectivas de médio e longo prazo para as contas públicas e às projecções que as definem.  
Esta formulação geral, que aponta para aspectos importantes, passa ao lado da explicitação de informação central que está ausente do relatório do Orçamento do Estado. A opção do CFP é mais notada dada a própria definição de transparência orçamental considerada pelos especialistas da equipa de Teodora Cardoso (Kopits e Craig (1998)):
“A transparência orçamental consiste em disponibilizar ao público em geral a informação respeitante à estrutura e funções do Estado, às intenções da política orçamental, às contas públicas e às projecções. Implica o acesso fácil a informação fiável, completa, actualizada, compreensível e comparável internacionalmente sobre as actividades do governo, por forma a permitir aos eleitores e aos mercados financeiros avaliar com precisão a posição financeira do Estado, bem como os verdadeiros custos e benefícios das actividades do sector público, incluindo as suas consequências económicas e sociais, presentes e futuras”.
Aqui ficam alguns dos elementos de que sentimos falta depois destas semanas de análise:
– As Administrações Públicas cobertas pelo Orçamento incluem vários subsectores: Estado (essencialmente os serviços ministeriais); Serviços e Fundos Autónomos (essencialmente institutos públicos com receitas próprias); Administração Local e Regional. No relatório do OE, o Governo opta por juntar o Estado e os Serviços e Fundos Autónomos num único subsector, a “Administração Central”: perder-se informação essencial sobre o funcionamento da máquina pública, nomeadamente o défice do subsector Estado, que é central para o cálculo das necessidade de financiamento do Estado;
– No cálculo das necessidade de financiamento para 2014, a um défice orçamental de 7.385 milhões de euros, o Governo junta cerca de 4,472 milhões de euros de necessidades de financiamento para comprar activos financeiros. Nunca explica para quê – o CFP tem uma boa análise na página 38 do documento sobre o tema – com base em informação fornecida posteriormente pelo Governo;
– A quantificação das medidas de austeridade é particularmente pobre. Por um lado, nunca é feito um exercício de comparação entre as estimativas orçamentais das medidas de austeridade previstas para 2013 e o que efectivamente renderam.  
– Por outro lado, na apresentação das medidas de austeridade de 2014 é impossível perceber os efeitos brutos e líquidos dos cortes nos salários e nas pensões.
– As rubricas “outras despesas” e “outras receitas”, em alguns casos de volumes muito consideráveis, não merecem explicação no relatório.
– Relativamente ao ministério das Finanças, e em nome de uma “concentração do processo orçamental”, que juntou o orçamento de vários organismos na secretária geral do ministérios das Finanças, deixou de ser publicada informação de departamentos tão importantes como as despesas dos gabinetes de cada secretário de Estado e do ministro, da DGO entre muitas outras, como avançou o Negócios. 
– O desempenho da receita fiscal, nomeadamente o IRS e o IRC não estão devidamente justificados no relatório. Esta é uma falha especialmente importante uma vez que o Governo avançou com uma reforma fiscal em sede de IRC e fez alterações relevantes na tributação de automóveis de empresa.
– O Governo não faz qualquer esforço por explicar quais os possíveis efeitos nas contas públicas de uma alteração na metodologia contabilística europeia que deverá incluir mais empresas públicas no perímetro das Administrações Públicas.

 

 

Na recta final para a aprovação do Orçamento do Estado vale a pena notar as muitas falhas que afectam a credibilidade e a transparência do documento e que passaram sem referência explícita na análise à transparência orçamental do Conselho de Finanças Públicas. 

 

No seu relatório de avaliação ao Orçamento do Estado, o Conselho de Finanças Públicas (CFP) dedica um capítulo à transparência orçamental, no qual destaca, com sinal positivo, “a enumeração e parcial quantificação dos riscos, quer do cenário macroeconómico, quer das projecções orçamentais. Estes são acompanhados de uma provisão (dotação provisional) de nível análogo ao integrado no OE/2013”, embora preferisse “uma ligação mais explícita entre esta e os riscos”.

 

Pela negativa, o Conselho evidencia duas dimensões: o desrespeito pelas novas leis das Finanças Locais e Regionais, considerando que “a incerteza jurídica assim criada é contraproducente, não só por destruir a confiança na estabilidade da legislação, mas também por impedir o planeamento necessário ao ajustamento duradouro e positivo das finanças subnacionais”; e considera ser “indispensável aprofundar o alcance e transparência do processo de revisão estrutural da despesa esboçado na POE/2014”. De forma mais geral refere a importância de melhorar a informação orçamental referente a PPP, às perspectivas de médio e longo prazo para as contas públicas e às projecções que as definem.  

 

Esta formulação geral, que aponta para aspectos importantes, passa ao lado da explicitação de informação central que está ausente do relatório do Orçamento do Estado. A opção do CFP é mais notada dada a própria definição de transparência orçamental considerada pelos especialistas da equipa de Teodora Cardoso (Kopits e Craig (1998)):

 

A transparência orçamental consiste em disponibilizar ao público em geral a informação respeitante à estrutura e funções do Estado, às intenções da política orçamental, às contas públicas e às projecções. Implica o acesso fácil a informação fiável, completa, actualizada, compreensível e comparável internacionalmente sobre as actividades do governo, por forma a permitir aos eleitores e aos mercados financeiros avaliar com precisão a posição financeira do Estado, bem como os verdadeiros custos e benefícios das actividades do sector público, incluindo as suas consequências económicas e sociais, presentes e futuras.

 

Aqui ficam alguns dos elementos de que sentimos falta depois destas semanas de análise:

 

1) As Administrações Públicas cobertas pelo Orçamento incluem vários subsectores: Estado (essencialmente os serviços ministeriais); Serviços e Fundos Autónomos (essencialmente institutos públicos com receitas próprias); Administração Local e Regional. No relatório do OE, o Governo opta por juntar o Estado e os Serviços e Fundos Autónomos num único subsector, a “Administração Central”: perde-se informação essencial sobre o funcionamento da máquina pública, nomeadamente o défice do subsector Estado, que é central para o cálculo das necessidade de financiamento do Estado;

 

2) No cálculo das necessidade de financiamento para 2014, a um défice orçamental de 7.385 milhões de euros, o Governo junta cerca de 4,472 milhões de euros de necessidades de financiamento para comprar activos financeiros. Nunca explica para quê – o CFP tem uma boa análise na página 38 do seu relatório – com base em informação fornecida posteriormente pelo Governo;

 

3) A quantificação das medidas de austeridade é particularmente pobre. Por um lado, nunca é feito um exercício de comparação entre as estimativas orçamentais das medidas de austeridade previstas para 2013 e o que efectivamente renderam;  

 

4) Por outro lado, na apresentação das medidas de austeridade de 2014 é impossível perceber os efeitos brutos e líquidos dos cortes nos salários e nas pensões, de forma individualizada.

 

5) As rubricas “outras despesas” e “outras receitas”, em alguns casos de volumes muito consideráveis, não merecem explicação no relatório.

 

6) Relativamente ao ministério das Finanças, e em nome de uma “concentração do processo orçamental”, o Governo juntou o orçamento de vários organismos na secretária-geral do ministério, e deixou assim de publicar o orçamento de departamentos tão importantes como os gabinetes de cada secretário de Estado e do ministro, da DGO entre muitas outras, como avançou o Negócios aqui e aqui (só para assinantes) 

 

7) O desempenho da receita fiscal, nomeadamente o IRS e o IRC não estão devidamente justificados no relatório. Esta é uma falha especialmente importante uma vez que o Governo avançou com uma reforma fiscal em sede de IRC e fez alterações relevantes na tributação de automóveis de empresa.

 

8) O Governo não faz qualquer esforço por explicar quais os possíveis efeitos nas contas públicas de uma alteração na metodologia contabilística europeia que deverá incluir mais empresas públicas no perímetro das Administrações Públicas.

Rui Peres Jorge
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